Jerarquía de controles de riesgos laborales: el modelo de seis niveles

La prevención de accidentes y enfermedades laborales constituye uno de los principales desafíos de las organizaciones modernas, especialmente en sectores donde las actividades productivas implican exposición a agentes físicos, químicos, biológicos, ergonómicos y condiciones de seguridad que pueden comprometer la integridad de las personas trabajadoras. Para enfrentar estos peligros, la seguridad y salud en el trabajo ha desarrollado diferentes metodologías de identificación, evaluación y control de riesgos, entre las cuales destaca la jerarquía de controles, ampliamente reconocida como un instrumento fundamental para establecer prioridades de intervención.

Tradicionalmente, organismos como el Instituto Nacional para la Seguridad y Salud Ocupacional de Estados Unidos (NIOSH) y la Administración de Seguridad y Salud Ocupacional (OSHA) han promovido una clasificación de cinco niveles: eliminación, sustitución, controles de ingeniería, controles administrativos y equipos de protección personal. Esta estructura responde al principio de que las medidas dirigidas a eliminar o controlar el peligro desde su origen ofrecen, por regla general, una protección más confiable que aquellas cuya efectividad depende principalmente del comportamiento de las personas.

Sin embargo, existen otras representaciones utilizadas en documentos técnicos de seguridad laboral. Un ejemplo se encuentra en Costa Rica, donde la norma INTE T23-2:2016, Salud y seguridad en el trabajo. Gestión de incidentes. Parte 2. Procedimiento para la investigación de incidentes, incorpora una jerarquía de seis categorías, incluyendo una denominada controles mixtos. Esta particularidad permite analizar cómo se integran distintas estrategias preventivas y por qué la selección de medidas de control debe responder a las características específicas de cada peligro.

1. Antecedentes de la jerarquía de controles

La jerarquía de controles tiene sus fundamentos en los principios de la higiene industrial, la ingeniería de seguridad y la prevención de riesgos ocupacionales. Su propósito consiste en establecer un orden de preferencia para seleccionar las medidas destinadas a eliminar peligros o reducir la exposición de las personas trabajadoras.

La lógica preventiva es relativamente sencilla: cuando un peligro puede eliminarse, deja de ser necesario depender de barreras o conductas individuales para proteger al trabajador frente a ese peligro específico. Por el contrario, cuando una organización conserva la fuente de riesgo y únicamente proporciona equipos de protección personal, la seguridad depende de factores adicionales, como la correcta selección del equipo, su estado de conservación, el ajuste, la capacitación y el uso constante.

NIOSH ha difundido ampliamente la jerarquía convencional de cinco niveles y destaca que la eliminación, la sustitución y los controles de ingeniería suelen resultar más eficaces porque reducen la exposición sin exigir una intervención humana continua. Este planteamiento también se relaciona con el concepto de Prevención a través del Diseño (Prevention through Design), que propone anticipar y controlar los peligros desde las etapas de planeación, diseño y adquisición de instalaciones, maquinaria y procesos.

La jerarquía no debe interpretarse como una fórmula rígida que obliga a utilizar una única medida. Su función principal es orientar la toma de decisiones hacia soluciones más eficaces, permanentes y confiables, considerando la naturaleza del riesgo, la viabilidad técnica y los requisitos legales aplicables.

2. La jerarquía de seis niveles en Costa Rica

El Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica (INTECO) aprobó el 4 de agosto de 2016 la norma INTE T23-2:2016, cuyo propósito es proporcionar a las organizaciones una herramienta para desarrollar investigaciones de incidentes laborales.

A diferencia de las normas dedicadas exclusivamente a la identificación de peligros y evaluación de riesgos, este documento se enfoca en la gestión posterior a los incidentes, incluyendo la recopilación de información, el análisis causal, el establecimiento de medidas de control y la elaboración de informes.

En su apartado 4.3.4, Establecimiento de las medidas de control, la norma presenta una clasificación organizada en seis categorías:

1. Eliminación.

2. Sustitución.

3. Controles de ingeniería.

4. Controles administrativos.

5. Equipos de protección personal.

6. Controles mixtos.

Esta misma representación aparece en el Manual de usuario del Portal de Centros de Trabajo del Consejo de Salud Ocupacional de Costa Rica, en el apartado destinado a las medidas de control propuestas después de investigar un accidente o incidente.

Es importante destacar que esta clasificación debe entenderse dentro de su contexto documental. La inclusión de una sexta categoría no significa que exista un consenso internacional para establecer los controles mixtos como medidas menos eficaces que los equipos de protección personal. La efectividad de una combinación depende de los controles específicos que la integran, de su funcionamiento y de su capacidad para reducir el riesgo.

Asimismo, el uso de esta clasificación en una norma técnica costarricense no implica que sea automáticamente obligatoria en otros países ni que sustituya las jerarquías establecidas en otros instrumentos normativos.

3. Primer nivel: eliminación del peligro

La eliminación constituye la medida de prevención preferente porque consiste en suprimir la fuente del peligro o modificar una actividad de manera que desaparezca la exposición correspondiente.

En la industria, la eliminación puede alcanzarse mediante el rediseño de procesos, la automatización de determinadas tareas o la supresión de operaciones peligrosas que no resultan indispensables.

Por ejemplo, en una empresa donde el personal debe trabajar habitualmente en alturas para realizar ciertas operaciones, una estrategia de eliminación podría consistir en rediseñar el proceso para ejecutar esas actividades desde el nivel del suelo. De esta manera, se elimina el peligro de caída de altura asociado a esa tarea, en lugar de depender exclusivamente de arneses y sistemas de detención de caídas.

En el ámbito de la salud, también pueden eliminarse determinadas exposiciones mediante tecnologías que evitan el uso de instrumentos punzocortantes en procedimientos específicos. La adopción de sistemas sin agujas, cuando resultan clínicamente apropiados, puede suprimir ciertos peligros de punción durante la atención sanitaria.

La principal ventaja de la eliminación es que actúa sobre la existencia del peligro y no únicamente sobre sus consecuencias. Sin embargo, debe verificarse que el rediseño no introduzca otros peligros que requieran medidas adicionales.

4. Segundo nivel: sustitución

La sustitución consiste en reemplazar una sustancia, equipo, material, procedimiento o condición de trabajo peligrosa por una alternativa que represente un menor nivel de riesgo.

A diferencia de la eliminación, este nivel no necesariamente hace desaparecer por completo el peligro, pero permite reducir su magnitud o la probabilidad de exposición.

Un ejemplo frecuente se encuentra en los procesos industriales que utilizan productos químicos. Cuando las características técnicas lo permiten, puede sustituirse un limpiador que contiene solventes altamente volátiles por una formulación acuosa de menor peligrosidad. Esta decisión puede disminuir la exposición a vapores y determinados riesgos asociados con la inflamabilidad.

En otras actividades puede sustituirse maquinaria con elevados niveles de emisión sonora por equipos diseñados para producir menos ruido, contribuyendo así a reducir el riesgo de pérdida auditiva ocupacional.

No obstante, la sustitución requiere una evaluación técnica. Un producto considerado menos peligroso bajo cierto criterio puede presentar otros riesgos, como incompatibilidad química, irritación cutánea o consecuencias ambientales no previstas. Por ello, sustituir no significa simplemente cambiar un material, sino demostrar que la alternativa ofrece mejores condiciones de seguridad.

5. Tercer nivel: controles de ingeniería

Los controles de ingeniería comprenden modificaciones físicas, técnicas o tecnológicas que permiten aislar al trabajador del peligro, reducir la exposición o impedir que ocurra un contacto peligroso.

Entre sus aplicaciones se encuentran los sistemas de ventilación y extracción localizada, resguardos de maquinaria, barreras de protección, dispositivos de enclavamiento, sistemas de aislamiento y equipos de asistencia mecánica para la manipulación de cargas.

Por ejemplo, en una operación de mezclado de productos químicos que genera vapores potencialmente perjudiciales, la instalación de un sistema de extracción localizada correctamente diseñado puede capturar los contaminantes cerca de su punto de emisión, reduciendo su dispersión hacia la zona respiratoria del personal.

Otro ejemplo se presenta en las máquinas industriales con elementos móviles. Las guardas físicas y los dispositivos de enclavamiento adecuados permiten limitar el acceso a zonas peligrosas durante la operación.

Estos controles representan una de las intervenciones más importantes en seguridad industrial porque, cuando están bien diseñados, instalados y mantenidos, pueden brindar protección sin depender exclusivamente de las decisiones individuales del trabajador.

Sin embargo, requieren inspecciones, mantenimiento, verificaciones funcionales y procedimientos que garanticen que continúen operando de acuerdo con sus especificaciones.

6. Cuarto nivel: controles administrativos

Los controles administrativos consisten en establecer disposiciones organizacionales que modifican la manera en que se desarrolla el trabajo con el propósito de reducir la frecuencia, duración o intensidad de la exposición a los peligros.

Comprenden procedimientos de trabajo seguro, programas de capacitación, permisos de trabajo, señalización, supervisión, organización de turnos, restricciones de acceso y programas de inspección.

En una empresa donde existen trabajos de mantenimiento eléctrico, los procedimientos de bloqueo y etiquetado, la autorización del personal competente y las verificaciones previas a la intervención constituyen componentes administrativos esenciales de un sistema de control de energías peligrosas. Estos procedimientos deben complementarse con los medios físicos de aislamiento correspondientes.

Asimismo, en actividades que involucran exposición a condiciones térmicas elevadas, pueden establecerse medidas de organización del trabajo, periodos de recuperación, sistemas de aclimatación y programas de vigilancia de la salud, de acuerdo con la evaluación de riesgos.

Aunque los controles administrativos son indispensables, presentan una limitación importante: su eficacia depende de que las disposiciones sean conocidas, comprendidas, implementadas y supervisadas.

La existencia de un procedimiento escrito no garantiza por sí misma la prevención de accidentes. Es necesario comprobar que las condiciones reales permiten aplicarlo y que el personal dispone de los recursos necesarios para cumplirlo.

7. Quinto nivel: equipos de protección personal

Los equipos de protección personal (EPP) constituyen una barrera destinada a proteger a la persona trabajadora frente a peligros que no han podido eliminarse o controlarse suficientemente mediante otras medidas.

Entre ellos se encuentran los cascos de protección, respiradores, guantes, protectores auditivos, gafas de seguridad, ropa especializada y sistemas personales de protección contra caídas.

Su principal característica es que actúan sobre la exposición del individuo, sin eliminar necesariamente el peligro presente en el ambiente laboral. Por esta razón, su selección debe realizarse a partir de una evaluación de los riesgos existentes y de las características de protección que ofrece cada equipo.

Por ejemplo, un trabajador expuesto a partículas suspendidas puede requerir protección respiratoria adecuada; sin embargo, proporcionar un respirador no reemplaza la necesidad de evaluar la posibilidad de instalar sistemas de captación o modificar el proceso que genera esas partículas.

Además, el EPP requiere condiciones específicas de utilización, mantenimiento, reposición y compatibilidad. En el caso de los respiradores ajustados al rostro, también resultan fundamentales los programas de protección respiratoria y las pruebas de ajuste cuando correspondan.

El equipo de protección personal no debe convertirse en la respuesta automática frente a todos los peligros laborales, especialmente cuando existen alternativas técnicas capaces de actuar sobre la fuente del riesgo.

8. Sexto nivel: controles mixtos

La incorporación de los controles mixtos representa la principal particularidad de la jerarquía presentada en la norma costarricense INTE T23-2:2016.

Desde una perspectiva práctica, pueden entenderse como la implementación conjunta de medidas pertenecientes a diferentes categorías de control, con el propósito de establecer una estrategia integral de prevención.

Es importante precisar que esta interpretación describe su aplicación práctica y no debe confundirse con una definición textual de la norma. La clasificación consultada identifica expresamente los controles mixtos, pero no establece en ese apartado una definición detallada del término.

Los controles mixtos adquieren relevancia cuando una sola medida no resulta suficiente para controlar los riesgos de una actividad. En tales circunstancias, combinar intervenciones permite abordar distintos mecanismos de exposición, condiciones operativas y posibles fallas.

Por ejemplo, una empresa que realiza operaciones de soldadura puede implementar simultáneamente:

• Sustitución: seleccionar materiales o consumibles de menor peligrosidad cuando sea técnicamente posible.

• Ingeniería: instalar sistemas apropiados de extracción localizada de humos.

• Administrativos: capacitar al personal, controlar el acceso y establecer procedimientos de trabajo seguro.

• EPP: proporcionar protección ocular, facial, respiratoria y ropa de protección conforme a los riesgos residuales.

La combinación de estas medidas no implica que todas tengan la misma eficacia. Cada una desempeña una función diferente y debe evaluarse individualmente y como parte del conjunto.

Desde el punto de vista preventivo, los controles mixtos deben interpretarse como una estrategia de protección complementaria, no como una justificación para omitir los controles de mayor eficacia ni como una categoría necesariamente inferior al uso de EPP.

Esta interpretación coincide con las recomendaciones de OSHA, que reconocen la necesidad de combinar controles cuando ninguna medida individual ofrece protección suficiente.

9. Aplicaciones prácticas de los controles mixtos

Industria minera: exposición a sílice cristalina respirable

La exposición a polvo que contiene sílice cristalina respirable representa un riesgo importante en diferentes actividades mineras, particularmente durante la perforación, trituración, transporte y procesamiento de materiales.

Una estrategia integral puede incluir equipos con sistemas de captación de polvo, humectación controlada cuando resulte apropiada, cabinas con filtración, mantenimiento preventivo, vigilancia de las concentraciones ambientales y procedimientos que limiten exposiciones innecesarias.

Cuando la evaluación determine que sigue existiendo exposición que requiere protección individual, deberán utilizarse respiradores adecuados dentro de un programa de protección respiratoria.

El éxito de estas medidas no debe evaluarse únicamente por la cantidad de respiradores entregados, sino principalmente mediante la verificación de las concentraciones de polvo respirable y del funcionamiento de los controles técnicos.

Sector sanitario: exposición a agentes biológicos

En los establecimientos de atención médica, la prevención de exposiciones ocupacionales a agentes biológicos requiere medidas complementarias debido a la diversidad de procedimientos y mecanismos de transmisión.

Entre las intervenciones pueden encontrarse dispositivos de seguridad para instrumentos punzocortantes, barreras físicas, ventilación adecuada para riesgos de transmisión aérea, procedimientos de higiene de manos, prácticas seguras de atención, inmunización cuando corresponda y equipos de protección personal seleccionados según el mecanismo de exposición.

En este contexto, los controles mixtos permiten integrar medidas de ingeniería, administrativas y de protección individual, sin perder de vista que cada riesgo requiere una evaluación específica.

Industria manufacturera: maquinaria y atrapamientos

En las actividades de manufactura, los atrapamientos con elementos móviles pueden producir lesiones graves o incapacitantes.

Una estrategia combinada puede incorporar guardas de seguridad, sistemas de enclavamiento, paros de emergencia debidamente diseñados, aislamiento de energías peligrosas durante el mantenimiento, procedimientos operativos y capacitación.

La existencia de varias medidas, sin embargo, no debe utilizarse para justificar que una máquina opere sin un resguardo indispensable. En estos casos, la prioridad continúa siendo implementar las protecciones técnicas apropiadas.

10. Relación con la investigación de accidentes laborales

Uno de los aspectos más relevantes de la norma INTE T23-2:2016 es que aborda las medidas de control dentro del proceso de investigación de incidentes.

Una investigación técnica no debe limitarse a identificar qué persona estuvo involucrada o cuál fue la acción inmediatamente anterior al accidente. Debe examinar las causas inmediatas, los factores organizacionales, las deficiencias de los sistemas preventivos y las condiciones que permitieron la materialización del evento.

Supongamos que un trabajador sufre una lesión en la mano durante una operación de corte porque tuvo acceso a una parte móvil de la maquinaria.

Una investigación superficial podría recomendar únicamente capacitar nuevamente al trabajador y recordarle que mantenga las manos alejadas del punto de operación.

Sin embargo, una investigación más completa debería examinar si existían guardas adecuadas, si fueron retiradas, si los dispositivos de enclavamiento funcionaban, si la máquina había recibido mantenimiento, si los procedimientos eran técnicamente viables y si la organización había identificado previamente el peligro.

A partir de los resultados, las acciones correctivas podrían incluir modificaciones técnicas, revisión del diseño, cambios en los procedimientos, capacitación y mecanismos de seguimiento.

La integración de diferentes controles permite atender varias causas identificadas durante la investigación. No obstante, las medidas seleccionadas deben responder a la causa que pretenden controlar y no limitarse a acumular acciones sin una justificación técnica.

11. ¿Cómo implementar una estrategia efectiva de controles mixtos?

Para incorporar adecuadamente medidas combinadas en un sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo, las organizaciones deberían comenzar con la identificación de peligros y la evaluación de los riesgos derivados de las actividades que realizan.

Posteriormente, deben examinar las oportunidades de eliminación y sustitución antes de recurrir a controles técnicos, administrativos o equipos de protección personal.

Una vez seleccionadas las medidas, es necesario establecer responsabilidades, recursos, fechas de implementación y criterios verificables de cumplimiento.

En esta etapa resulta indispensable distinguir entre la implementación de una medida y su eficacia. Por ejemplo, instalar un sistema de extracción localizada representa una acción ejecutada, pero su efectividad debe comprobarse mediante evaluaciones técnicas apropiadas.

De igual manera, impartir una capacitación no demuestra automáticamente que se ha reducido un riesgo. Es necesario evaluar las competencias adquiridas y verificar que los procedimientos se realicen bajo condiciones seguras.

El seguimiento puede incluir indicadores como el porcentaje de medidas correctivas implementadas, resultados de monitoreos ambientales, funcionamiento de dispositivos de seguridad, cumplimiento de programas de mantenimiento, resultados de inspecciones y evolución de incidentes relacionados con los peligros intervenidos.

Estos indicadores deben interpretarse de manera conjunta. La ausencia temporal de accidentes no demuestra, por sí sola, que todos los peligros se encuentran debidamente controlados.

12. Aplicación en el contexto mexicano

En México, la gestión de riesgos laborales debe desarrollarse conforme a las disposiciones nacionales aplicables, particularmente la Ley Federal del Trabajo, el Reglamento Federal de Seguridad y Salud en el Trabajo y las Normas Oficiales Mexicanas emitidas por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social.

La NOM-030-STPS-2009, Servicios preventivos de seguridad y salud en el trabajo-Funciones y actividades, establece disposiciones relacionadas con el diagnóstico de seguridad y salud y las acciones preventivas y correctivas que deben desarrollar los centros de trabajo.

Por su parte, la NOM-017-STPS-2024, Equipo de protección personal-Selección, uso y manejo en los centros de trabajo, regula aspectos vinculados con la identificación de riesgos que requieren EPP, su selección y las condiciones para su utilización.

Adicionalmente, la norma internacional ISO 45001:2018 contempla la eliminación de peligros y la reducción de riesgos mediante una jerarquía de controles en su apartado 8.1.2.

Aunque la clasificación de seis categorías identificada en Costa Rica puede utilizarse como referencia técnica complementaria, su adopción no sustituye los requisitos obligatorios que resulten aplicables en México.

Por ello, la incorporación de controles mixtos puede ser útil dentro de programas internos de prevención, siempre que mantenga como prioridad la eliminación de peligros, el cumplimiento normativo y la selección de medidas técnicamente justificadas.

13. Errores frecuentes al aplicar la jerarquía de controles

Uno de los errores más frecuentes consiste en considerar que proporcionar equipos de protección personal es suficiente para demostrar que un peligro se encuentra controlado. Esta práctica puede provocar que las organizaciones posterguen inversiones necesarias en ingeniería o rediseño de procesos.

Otro error consiste en equiparar la cantidad de controles implementados con el nivel de seguridad alcanzado. La combinación de múltiples medidas administrativas puede resultar insuficiente cuando existe una deficiencia técnica crítica que requiere una solución de ingeniería.

También es incorrecto suponer que la implementación de controles mixtos elimina automáticamente todos los riesgos. Cada medida puede presentar limitaciones, fallas de funcionamiento o necesidades de mantenimiento que deben analizarse.

Finalmente, debe evitarse interpretar que los controles mixtos ocupan necesariamente el último lugar en términos de eficacia por aparecer en la base de una representación piramidal. Una combinación que incorpora controles de ingeniería eficaces puede proporcionar una protección considerablemente mayor que una intervención basada exclusivamente en EPP.

La selección de controles debe sustentarse en la naturaleza del peligro, la evaluación de riesgos y la evidencia sobre el desempeño de las medidas utilizadas.